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【光明日報】生態補償：讓保護者得到真正的實惠
【生態觀察】
20世紀末本世紀初的中國，隨著經濟的快速發展，生態與環境問題成為制約我國經濟社會可持續發展的重要瓶頸。雖然國家采取了一系列加強生態保護和建設的政策措施，有力地推動了生態狀況改善，但在實踐過程中，我國生態保護方面結構性政策缺位的問題越來越突出，尤其是有關生態建設的經濟政策供給不足，這就使得生態效益及相關的經濟效益在保護者與受益者、破壞者與受害者之間存在不公平分配，導致受益者無償占有生態效益，保護者得不到應用的經濟激勵，破壞者未能承擔破壞生態的責任和成本，受害者也沒有得到應有的經濟賠償。這種生態保護和經濟利益關系的不平衡，不僅對我國生態保護不利，也影響了地區之間及利益相關者之間的和諧。要解決這類問題，建立生態補償機制被日益提上日程，以調整相關利益各方生態及其經濟利益的分配關系，促進生態和環境保護。
1.生態補償步入發展新時代
當前，生態補償不僅是一種環境經濟手段，更是社會發展的調節手段。生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的制度安排。因此，健全和完善生態補償機制，有利于促進生態環境質量改善，增強優質生態產品的生產和可持續供給，保障資源可持續利用，促進生態優勢持續轉化為發展優勢，實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設納入“五位一體”總體布局，將生態補償機制作為落實生態文明戰略的重要舉措，作出了一系列重大部署和安排�！蛾P于健全生態保護補償機制的意見》《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》《生態綜合補償試點方案》等重要政策文件密集出臺。其中，既有對我國生態補償制度創新路線圖的總體描繪，也有針對流域、長江經濟帶等重點領域、區域生態補償的工作部署，還有市場化多元化生態補償推進計劃。應該說，我國生態補償工作已經進入了深入發展的新時代。
2.政策落地面臨多重挑戰
生態補償是一項涉及面廣、政策性強的復雜系統工程，雖然近年來取得顯著成效，但在推進政策落地過程中，仍然存在一些問題，主要表現在：
生態補償政策路線圖基本明朗，頂層設計仍然需要進一步完善。2018年國務院機構改革，從組成部門來看，生態文明建設的管理體制得到理順，基本實現一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，有效避免“政出多門”、責任不明、推諉扯皮，讓市場在資源配置中起決定作用、更好地發揮政府作用，這對解決我國生態補償面臨的管理多元化、政策碎片化問題提供了強有力的體制保障。在新時代，如何進一步加強生態補償的歸口管理，清晰界定政府補償和市場補償的邊界并形成合力，如何量化生態補償標準，做好生態補償監測與效益評估，這些都需要在頂層設計層面進一步完善和加強，同時結合各地實踐進一步加強生態補償基礎研究。
各地積極落實國家生態補償政策，跨省間自發建立生態補償機制的積極性仍然不高。全國有近30個省份相繼印發了本轄區《關于健全生態保護補償機制的實施意見》，有10余個省份簽署了跨省流域上下游橫向生態補償協議。筆者通過調研了解，省際自發建立生態補償機制的積極性仍然不高，如果缺少中央層面的協調指導和資金支持，省際自發建立生態補償機制的難度仍然很大。
各地高度關注生態綜合補償，但真正落地實施仍有難度。單要素生態補償政策在實施中多以部門為主導，系統性、整體性不足，導致要素分割、管理職責交叉，補償資金難以形成合力，政策疊加效應不明顯，也會出現生態補償資金支持的項目儲備不足、資金使用績效滯后等問題。因此，各地都期盼生態綜合補償，但綜合什么、怎么綜合、誰來牽頭等還都不明確。個別省份探索出臺了生態綜合補償試行方案，整合了省級層面與生態保護相關的多項專項資金，但補償資金到縣級層面上依然是條塊分割，沒有實現真正意義上的整合，存在如何打通政策“最后一公里”的問題。
各地積極落實共抓大保護，不搞大開發，但流域上下游仍然需要共下一盤棋。目前著眼于流域整體性、協調性的全流域補償機制如何建立，各地想法和訴求并不一致。在謀劃構建橫向生態補償的同時，如何更好地體現流域上游生態服務價值及保護成本、發展機會成本，生態補償模式如何因地制宜，也需要在實踐中下一番功夫。
3.如何推進生態補償工作
未來，推進生態補償工作，還需要堅持誰受益誰補償、穩中求進的原則，進一步加強頂層設計，不斷創新補償方式，加快推動生態補償立法，實現生態保護者和受益者良性互動，讓生態保護者得到實實在在的實惠。
進一步理順生態補償管理運行機制。理順部門職責，推動建立長效機制;處理好中央與地方關系，健全和強化監督機制;加強基礎研究，加快建立自然資源資產評估核算體系，完善補償標準核算體系;加強補償效果評估，量化評估區際生態服務提供和受益情況，評估結果可作為完善生態補償政策的重要依據。以立法的形式固化生態補償成功模式和長效機制，為各地深入實施生態補償提供法律依據。
進一步加強頂層設計，因地制宜，縱橫并舉，協調均衡。對關乎國家生態安全的重要區域，要進一步加大縱向轉移支付力度，實行國家購買;推動其他生態保護地區與生態受益地區建立橫向生態補償機制，鼓勵這些地區大膽探索排污權、水權和碳排放權等市場化生態補償路徑，鼓勵有條件的地區探索建立社會資本出資、市場運作的生態補償基金;以山水林田湖草(海)系統保護為目標，與國家各類戰略政策相結合，加大對各類財政資金的統籌力度，不斷放寬資金使用限制，實行“一盤棋”式推進。
進一步總結提煉流域生態補償實踐成果，強化水岸統籌，“三水”并重。準確聚焦流域生態環境保護階段目標，推動流域生態補償由水質超標“罰款賠償”和水質達標“獎勵補償”，向系統考慮水資源、水環境、水生態的“三水”統籌轉變，科學合理設定補償基準和目標，建立面向生態系統服務功能提升的流域生態補償機制;推動流域生態補償從水里走向岸上，形成水岸統籌保護、上下共享綠色發展的大補償格局;推動建立全流域生態優勢與經濟優勢有機融合的協作聯動機制。
進一步加強生態補償與生態保護修復的有機結合，有效促進生態服務價值穩定提升。根據區域主導生態功能和生態系統結構特征，識別生態保護修復重點區域空間分布，圍繞重點難點問題，制定保護修復方案和實施路線圖，推動重點區域實現生態服務功能提升，科學測算生態服務增量，合理確定“補償多少”;鼓勵生態修復較好地區在保護優先前提下發展生態旅游、生態農業等生態產業，培育生態產品市場，促進生態產品價值轉化，形成生態補償與生態保護和修復、生態產品開發的良性循環，讓更多的生態優勢轉化為發展優勢。
進一步推動生態綜合補償充分融入區域綠色發展多元推進。建議生態補償資金除了用于生態保護與修復、環境污染治理項目，還應該用在引導產業綠色轉型方面。通過實施產業承接、發展優勢產業、共建園區等方式，推動產業向資源優勢區域轉移;通過稅費減免、優惠政策支持等方式，鼓勵企業提升生產技術水平，減少污染物排放;通過生態保護崗位提供、特色生態產業開發、生產技能培訓等方式，推動相對困難人口不斷提高收入水平。只有這樣，才能實現真正意義上的生態綜合補償。
作者：劉桂環，系生態環境部環境規劃院生態環境補償研究中心主任、研究員
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